公共數據怎么收費、授權運營(yíng)如何打破壟斷？頂層設計明確方向
公共數據資源開(kāi)發(fā)利用，有章可循。
10月9日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》對外公布。這是中央層面首次對公共數據資源開(kāi)發(fā)利用“定規則、把方向”。
南都記者注意到，“鼓勵探索公共數據授權運營(yíng)”被寫(xiě)入這份頂層制度文件中。10日上午，國家數據局數據資源司司長(cháng)張望在國新辦新聞發(fā)布會(huì )上提到，這是落實(shí)“數據二十條”，建立數據產(chǎn)權分置運行機制的重大舉措，也是建立公共數據、企業(yè)數據、個(gè)人數據分類(lèi)分級確權授權機制的一個(gè)重要的突破口。
《意見(jiàn)》還就規范公共數據資源授權運營(yíng)，作了針對性的制度設計。其中明確要求將公共數據授權運營(yíng)納入重大事項的決策程序，并嚴禁運營(yíng)單位未經(jīng)授權超范圍使用數據，且不得實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為。
國內公共數據授權運營(yíng)工作整體尚處于起步階段
圍繞激發(fā)數據資源供給動(dòng)力，《意見(jiàn)》對共享、開(kāi)放和授權運營(yíng)三種方式進(jìn)行了體系化部署。如何理解這三種供給方式的關(guān)系？
據國家數據局副局長(cháng)陳榮輝介紹，共享是面向各級政務(wù)部門(mén)的，主要是解決跨層級、跨地區、跨系統、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的數據共享交換問(wèn)題。數據顯示，近年來(lái)，國辦已經(jīng)發(fā)布了6批數據共享責任清單，還有4批垂管業(yè)務(wù)系統數據對接清單，共享調用次數超過(guò)了5400億次，累計交換垂管數據超過(guò)6.8億條。
開(kāi)放主要是面向企業(yè)和社會(huì )公眾，強調要在維護國家數據安全、保護個(gè)人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規有序開(kāi)放數據或者數據集。據有關(guān)機構統計，截至今年7月份，我國已經(jīng)有243個(gè)省級和城市的地方政府上線(xiàn)了數據開(kāi)放平臺，開(kāi)放的有效數據集超過(guò)了37萬(wàn)個(gè)，最近八年來(lái)增長(cháng)了44倍。
“需要說(shuō)明的是，對于公共數據資源，開(kāi)發(fā)開(kāi)放是導向，安全依規是前提。”陳榮輝說(shuō)，一些潛在價(jià)值高、具有一定敏感性的數據，無(wú)法直接向社會(huì )開(kāi)放，需要依托更加專(zhuān)業(yè)的力量，付出一定的治理和開(kāi)發(fā)成本，形成數據產(chǎn)品和服務(wù)供社會(huì )各方調用。授權運營(yíng)就是在這種情況下應運而生的。
當前，我國公共數據授權運營(yíng)工作整體尚處于起步階段。這些年來(lái)，不少地方和部門(mén)作了積極探索——比如制定出臺授權運營(yíng)的專(zhuān)門(mén)制度或政策，還有數十個(gè)?。ㄊ校┥暇€(xiàn)了運營(yíng)平臺或者運營(yíng)專(zhuān)區，在實(shí)踐過(guò)程中形成了整體授權、分領(lǐng)域授權、依場(chǎng)景授權等多種模式。
這些實(shí)踐探索為公共數據授權運營(yíng)積累了相關(guān)經(jīng)驗，但也面臨規則程序不夠明確、職責邊界不夠清晰、運營(yíng)情況不夠透明等問(wèn)題。
據南都記者了解，此前中國審計署發(fā)布報告指出，利用政務(wù)數據牟利成為新苗頭。4個(gè)部門(mén)所屬7家運維單位未經(jīng)審批自定數據內容、服務(wù)形式和收費標準，依托13個(gè)系統數據對外收費2.48億元。
有專(zhuān)家告訴南都記者，這是一個(gè)“令人警醒”的新問(wèn)題。不止在中央部門(mén)單位，“一些地方政府和事業(yè)單位同樣存在利用政務(wù)數據牟利的現象”。有的地方政府將公共數據直接委托其所屬企業(yè)進(jìn)行再授權，特別是部分地市竟然公開(kāi)拍賣(mài)公共數據資源特許經(jīng)營(yíng)權，引發(fā)了社會(huì )的質(zhì)疑。
如何鼓勵鼓勵探索公共數據授權運營(yíng)，并規范相關(guān)授權運營(yíng)行為？《意見(jiàn)》從頂層設計的層面，提供了明確的政策依據和實(shí)施指南。
嚴禁公共數據授權運營(yíng)機構實(shí)施壟斷行為
授權運營(yíng)創(chuàng )新性強，亟須統一制度規則。回應各方關(guān)切，《意見(jiàn)》重點(diǎn)從資源管理、授權實(shí)施、運營(yíng)監督三個(gè)方面作出了制度安排。
在資源管理上，《意見(jiàn)》要求建立公共數據資源登記制度，編制公共數據資源目錄，開(kāi)展數據分級分類(lèi)管理，加快數據資源標準化、規范化建設。
在授權實(shí)施方面，《意見(jiàn)》要求將公共數據授權運營(yíng)納入重大事項的決策程序，建立起規范的授權運營(yíng)實(shí)施機制。主要是要明確授權條件、運營(yíng)模式、退出機制等。同時(shí)，鼓勵試點(diǎn)成立行業(yè)性、區域性運營(yíng)機構，推動(dòng)有條件的地區或者部門(mén)做到管運適度分離，并且要求保障授權運營(yíng)各方的合法權益。
在運營(yíng)監督方面，明確要厘清管理和運營(yíng)的責任邊界，對于數據資源的生產(chǎn)、加工使用、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)等全過(guò)程要進(jìn)行監督和管理，同時(shí)也要求建立授權運營(yíng)情況的披露機制，公開(kāi)數據產(chǎn)品和服務(wù)能力清單，接受社會(huì )的監督，也強調了運營(yíng)機構不得實(shí)施不正當競爭行為。
公共數據授權運營(yíng)中，如何保障公平競爭是業(yè)界普遍關(guān)心的一大問(wèn)題。對此，劉烈宏專(zhuān)門(mén)作出了回應。他說(shuō)，要明確授權主體的責任義務(wù)。對什么數據可以授權、采取什么授權模式、運營(yíng)期限、退出機制等作出明確限定，還要約定各方的安全管理責任。
《意見(jiàn)》也要求，運營(yíng)機構面向市場(chǎng)公平提供服務(wù)，嚴禁未經(jīng)授權超范圍使用數據。特別是，要求運營(yíng)機構不得通過(guò)與其他經(jīng)營(yíng)主體達成壟斷協(xié)議，或濫用市場(chǎng)支配地位等方式實(shí)施壟斷行為，不得實(shí)施不正當競爭行為。
在強化監督約束方面，《意見(jiàn)》要求數據管理機構履行行業(yè)監管職責，指導監督運營(yíng)機構依法依規經(jīng)營(yíng)，并向審計機關(guān)提供資源開(kāi)發(fā)利用情況，自覺(jué)接受審計監督。
降低全社會(huì )用數成本，鼓勵企業(yè)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)公益產(chǎn)品
公共數據如何定價(jià)收費，同樣是各方關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
《意見(jiàn)》明確運營(yíng)機構利用公共數據開(kāi)發(fā)的數據產(chǎn)品和服務(wù)，用于公共治理、公益事業(yè)的，有條件無(wú)償使用，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展、確需收費的，實(shí)行政府指導定價(jià)管理。
《意見(jiàn)》還提出，鼓勵和支持企事業(yè)單位和社會(huì )組織，利用運營(yíng)機構投放到市場(chǎng)上的數據產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)公益產(chǎn)品，提供便民利民服務(wù)。
據陳榮輝介紹，國家數據局正在配合國家發(fā)改委研究建立健全公共數據產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機制。其本質(zhì)是要在堅持維護公共利益的前提下，正確處理公益性和市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，實(shí)現經(jīng)濟和社會(huì )綜合效益的最大化。
“這里特別需要說(shuō)明的是，部分公共數據產(chǎn)品和服務(wù)收費，主要是在彌補成本的基礎上，支持運營(yíng)機構等相關(guān)方按投入和貢獻取得合理的回報，這也還需要在公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐過(guò)程中，不斷探索、完善。”他說(shuō)。
頂層制度文件落地后，更加細化的配套政策也即將出臺。10日，南都記者從國新辦發(fā)布會(huì )上獲悉，國家數據局已經(jīng)起草完成《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營(yíng)實(shí)施規范》，兩個(gè)配套政策一周內將面向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。另一份有關(guān)公共數據的價(jià)格政策文件，也將于近期出臺。
除了配套政策支撐，公共數據資源開(kāi)發(fā)利用要取得更大實(shí)效，離不開(kāi)技術(shù)創(chuàng )新、資金投入、標準規范與人才隊伍建設等。為推動(dòng)《意見(jiàn)》落地生效，國家數據局還介紹了后續的工作安排。
在資金保障方面，陳榮輝提到，要加大財政資金支持力度，統籌用好中央預算內投資、超長(cháng)期特別國債等資金渠道，支持數據基礎設施、資源匯聚治理、安全保障能力建設，提升公共數據資源管理、開(kāi)發(fā)利用，以及安全防護的底座支撐能力。
在技術(shù)支撐方面，陳榮輝表示將會(huì )同有關(guān)部門(mén)，依托國家重點(diǎn)研發(fā)計劃、國家科技重大專(zhuān)項等，開(kāi)展數據加密、可信流通、安全治理等關(guān)鍵技術(shù)研究和攻關(guān)。
聚焦標準規范，南都記者注意到，日前國家數據局吉印通有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《國家數據標準體系建設指南》，明確到2026年基本建成國家數據標準體系。
在人才隊伍建設上，加強相關(guān)學(xué)科體系建設和人才培養力度，推進(jìn)合作培養體系，加快數字人才隊伍建設。“我們還將推動(dòng)數據工作能力納入干部教育培訓內容，著(zhù)力打造一支懂數據、重實(shí)踐、謀創(chuàng )新的綜合性干部隊伍。”陳榮輝說(shuō)。
采寫(xiě)：南都記者李玲 發(fā)自北京
