政府購買(mǎi)服務(wù)與政府付費型區別(轉載)

　　一、問(wèn)題的提出

　　目前我國同時(shí)在推廣政府購買(mǎi)服務(wù)[1]與PPP兩種新型公共產(chǎn)品供給模式x型展架和門(mén)型展架的區別。實(shí)踐中，有些政府主管部門(mén)將政府付費型PPP項目命名為政府購買(mǎi)服務(wù)項目或PPP及政府購買(mǎi)服務(wù)項目等名稱(chēng)，導致項目參與方在項目實(shí)施過(guò)程中出現是該按照《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》重點(diǎn)完善預算程序和采辦程序還是重點(diǎn)完成物有所值和財政可承受能力評價(jià)，亦或是同時(shí)適用上述規定等困惑。當然，也存在主管機關(guān)將實(shí)為政府付費型PPP項目在命名為政府購買(mǎi)服務(wù)項目并簽訂政府購買(mǎi)服務(wù)合同，從而繞過(guò)物有所值和財政可承受能力評價(jià)的現象。

　　因此，如何劃分政府購買(mǎi)服務(wù)和政府付費型PPP的界限成為參與者們準確運用相應模式及成功實(shí)施項目的前提之一x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　二、政府購買(mǎi)服務(wù)的界定

　?。ㄒ唬├碚搶用娴恼徺I(mǎi)服務(wù)

　　廣義的政府購買(mǎi)服務(wù)指“根據預先訂立的合同賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務(wù)供應者購買(mǎi)其（生產(chǎn)）的商品、服務(wù)或公共設施，以滿(mǎn)足使用者服務(wù)需求的制度安排和實(shí)施機制x型展架和門(mén)型展架的區別。[2]”

　　狹義的政府購買(mǎi)公共服務(wù)指“政府將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì )發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會(huì )組織來(lái)完成，并根據社會(huì )組織提供的服務(wù)的數量和質(zhì)量，按照一定的標準進(jìn)行評估后支付費用，是一種政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現的新型政府提供公共服務(wù)的方式x型展架和門(mén)型展架的區別。[3]”

　　簡(jiǎn)單分析上述定義x型展架和門(mén)型展架的區別，不難得出以下兩條結論：

　?。?）廣義與狹義的界定都包含以下3個(gè)核心要素：政府提供資金；社會(huì )力量按照政府要求完成受托工作；政府負責監督、考評服務(wù)提供者x型展架和門(mén)型展架的區別。

　?。?）廣義與狹義界定的核心區別在于服務(wù)內容是否包含提供有形的公共設施x型展架和門(mén)型展架的區別。

　?。ǘ┈F行規定中的政府購買(mǎi)服務(wù)

　　《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》第2條規定：本辦法所稱(chēng)政府購買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　第一，該辦法并沒(méi)有指出可以在公共基礎設施領(lǐng)域購買(mǎi)服務(wù)x型展架和門(mén)型展架的區別。第二，該辦法規定政府購買(mǎi)服務(wù)的內容應以本級政府指導目錄為準，而已有各政府指導目錄中均沒(méi)有將基礎設施投融資與建設等納入購買(mǎi)內容。

　　因此，可以認為《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》采納的是狹義的概念x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　三、政府付費型PPP的界定

　?。ㄒ唬├碚搶用娴恼顿M型PPP[4]

　　廣義的界定認為PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統上由公共部門(mén)提供的公共項目或服務(wù)[5]x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　狹義的界定認為PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設計、建設、投資、經(jīng)營(yíng)和維護公共基礎設施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿(mǎn)足公共需求[6]x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　簡(jiǎn)單分析上述定義x型展架和門(mén)型展架的區別，不難得出以下兩條結論：

　?。?）廣義的PPP適用范圍既包括提供公共設施，也包括提供公共服務(wù)x型展架和門(mén)型展架的區別。因此，其與廣義的政府購買(mǎi)公共服務(wù)存在交叉甚至趨同關(guān)系。

　?。?）狹義的定義指出PPP應用于公共基礎設施領(lǐng)域x型展架和門(mén)型展架的區別。該定義下政府購買(mǎi)服務(wù)與政府付費型PPP就無(wú)法形成交叉關(guān)系。

　?。ǘ┈F行規定中的PPP

　?。?）發(fā)改委的界定

　　發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》認為PPP是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)、股權合作等方式，與社會(huì )資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長(cháng)期合作關(guān)系x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　該定義不僅并未點(diǎn)明是否僅限于在基礎設施領(lǐng)域適用PPP模式，而且同時(shí)提出可以通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)施PPP，因此可以將其歸類(lèi)為廣義的PPPx型展架和門(mén)型展架的區別。

　?。?）財政部的界定

　　財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》認為PPP是指：在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系x型展架和門(mén)型展架的區別。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。

　　可知，財政部的定義強調PPP適用于基礎設施領(lǐng)域，更偏向于狹義的PPPx型展架和門(mén)型展架的區別。

　　四、政府購買(mǎi)服務(wù)與政府付費PPP的劃分

　　本文認為，應以是否包括公共設施為標準劃分二者，即政府購買(mǎi)服務(wù)指政府向社會(huì )力量購買(mǎi)除貨物、工程、日常消耗需要的服務(wù)之外的能由社會(huì )力量提供的公共服務(wù)；PPP指政府與社會(huì )資本在公共設施領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系x型展架和門(mén)型展架的區別。理由如下：

　?。?）理論上狹義的政府購買(mǎi)服務(wù)及財政部《暫行規定》中定義的政府購買(mǎi)服務(wù)均指購買(mǎi)無(wú)形服務(wù)，不包括投資建設公共基礎設施x型展架和門(mén)型展架的區別。

　?。?）PPP和政府購買(mǎi)服務(wù)采取狹義的界定，較容易劃分清楚二者的界面x型展架和門(mén)型展架的區別。

　?。?）以是否包括工程進(jìn)行認定，實(shí)踐中容易操作，也符合實(shí)踐共識x型展架和門(mén)型展架的區別。

　?。?）滿(mǎn)足《政府采購法》的要求x型展架和門(mén)型展架的區別?！墩少彿ā访鞔_將工程列為獨立的采購內容，不宜將其作為政府購買(mǎi)服務(wù)的內容。針對PPP采購，財政部已形成了相對完整的采購法制體系，作為《政府采購法》的特別法，PPP采購可以同時(shí)采購公共工程及公共服務(wù)。

　?。?）符合主管部政策思路x型展架和門(mén)型展架的區別。符合財政部監管思路自不待言。通過(guò)發(fā)改委參與頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件，可見(jiàn)發(fā)改委的政策也在逐漸明朗，其規范的重點(diǎn)在于PPP的形式，即特許經(jīng)營(yíng)的PPP而非PPP的適用范圍。

　　五、小結

　　包含公共工程的項目宜認定為政府付費型PPP項目，應完成物有所值及財政可承受能力評價(jià)等PPP程序x型展架和門(mén)型展架的區別。當然，無(wú)論是理論上還是我國規定層面，將政府付費型PPP項目稱(chēng)作政府購買(mǎi)服務(wù)項目也都是正確的。需要說(shuō)明的是，本文認為即使采用該標準，也難免存在邊界模糊的地方，例如將已建成項目改建為PPP項目，或投資較大但不形成固定資產(chǎn)的項目，都需要進(jìn)一步研究。

　　備注

　　[1] 《政府采購法》將政府采購的范圍分為貨物、工程和服務(wù)x型展架和門(mén)型展架的區別。不屬于貨物與工程范圍內的，均屬于服務(wù)采購。廣義的服務(wù)采購包括政府自身需要的服務(wù)和應向社會(huì )公眾提供的服務(wù)。本文中的政府購買(mǎi)服務(wù)僅指政府購買(mǎi)應向社會(huì )公眾提供的服務(wù)，即政府購買(mǎi)公共服務(wù)。

　　[2] 彭浩《借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，推進(jìn)政府購買(mǎi)公共服務(wù)》，《財政研究》，2010（07）x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　[3] 陳錦梅，吳文興，呂天佑《關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)問(wèn)題的思考》，《經(jīng)濟研究參考》x型展架和門(mén)型展架的區別。2010（44）。

　　[4] PPP的回報機制不影響PPP的界定，因此本文直接引用PPP的界定x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　[5] 賈康，孫潔《公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》，2009（10）x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　[6] 同引3x型展架和門(mén)型展架的區別。

　　來(lái)源： 韓懿 PP知乎