公共數據資源開(kāi)發(fā)利用有了首個(gè)頂層設計文件，接下來(lái)要怎么干
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳10月9日公布《關(guān)于加快公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），這是中央層面面向公共數據開(kāi)發(fā)利用定規則、把方向的首個(gè)頂層設計文件。在10月10日國新辦新聞發(fā)布會(huì )上，國家數據局局長(cháng)劉烈宏表示，國家數據局將加強工作統籌，組織全國數據系統，吉印通有關(guān)部門(mén)和地方，重點(diǎn)從加快制定配套政策、加緊建立工作機制、協(xié)同推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域先行突破等方面抓好文件的貫徹落實(shí)。
據透露，《意見(jiàn)》聚焦破除公共數據流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，統籌發(fā)展和安全，兼顧效率和公平，從擴大資源供給、規范授權運營(yíng)、鼓勵應用創(chuàng )新、營(yíng)造良好環(huán)境、強化組織保障等方面提出17項具體措施。文件出臺后，將大幅擴大公共數據資源供給，進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì )用數活力，擴大社會(huì )有效投資，促進(jìn)數據產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
【系統部署】
破除公共數據流通使用障礙梗阻
數據是新的生產(chǎn)要素，是基礎性資源和戰略性資源，而加快公共數據資源開(kāi)發(fā)利用是深化數據要素市場(chǎng)化配置改革的先導工程，是培育全國一體化數據市場(chǎng)的重要抓手，是以數字化助力經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。這些年來(lái)，公共數據面向支撐數字政府建設，在便利群眾辦事、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮了顯著(zhù)作用。但面向服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，在資源供給、應用創(chuàng )新、權益分配等方面，“不敢”“不愿”“不會(huì )”問(wèn)題比較突出，要素價(jià)值未得到充分釋放。
南都大數據研究院注意到，我國公共數據資源開(kāi)發(fā)開(kāi)放最早源于2002年8月中辦國辦轉發(fā)《國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設指導意見(jiàn)》中提出的“規劃和開(kāi)發(fā)重要政務(wù)信息資源”，此后歷經(jīng)信息資源開(kāi)發(fā)利用、信息公開(kāi)、全國一體化政務(wù)大數據體系建設、政務(wù)信息資源共享開(kāi)放等不同發(fā)展階段，國家出臺公共數據采集、匯聚、共享、開(kāi)放、開(kāi)發(fā)、管理等相關(guān)一系列制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳10月9日公布的《關(guān)于加快公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，這是中央層面首次對公共數據資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行系統部署。
對此，清華大學(xué)計算社會(huì )科學(xué)與國家治理實(shí)驗室執行主任孟慶國接受央視采訪(fǎng)時(shí)表示，新公布的《關(guān)于加快公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》著(zhù)力破除公共數據流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，更好統籌發(fā)展和安全，從調動(dòng)供給方的動(dòng)力、激發(fā)需求市場(chǎng)的活力兩個(gè)角度入手，為促進(jìn)公共數據合規高效流通使用提供了遵循。這是落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì )關(guān)于完善要素市場(chǎng)制度和規則、培育全國一體化數據市場(chǎng)的主要抓手。特別是將公共數據授權運營(yíng)作為公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的重要方式進(jìn)行明確和規范，對于調動(dòng)多方力量共同參與，充分挖掘數據價(jià)值，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
【創(chuàng )新引領(lǐng)】
帶動(dòng)全社會(huì )數據資源融合應用
談及此次《意見(jiàn)》主要創(chuàng )新點(diǎn)，劉烈宏用“兩個(gè)著(zhù)力、一個(gè)規范”概括：著(zhù)力激發(fā)供數動(dòng)力、著(zhù)力釋放用數活力、規范授權運營(yíng)活動(dòng)。據介紹，公共數據資源開(kāi)發(fā)利用不足，主要矛盾在供給側，《意見(jiàn)》明確共享、開(kāi)放和授權運營(yíng)三種開(kāi)發(fā)利用方式，對資源供給進(jìn)行體系化部署；經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )治理等很多數據融合應用場(chǎng)景中，公共數據不可或缺，《意見(jiàn)》鼓勵各方利用公共數據開(kāi)發(fā)更多產(chǎn)品，提供更好服務(wù)，繁榮產(chǎn)業(yè)生態(tài)；授權運營(yíng)創(chuàng )新性強，亟須統一制度規則，《意見(jiàn)》要求建立公共數據資源登記制度、授權運營(yíng)情況披露機制，提出監督管理要求，確立授權運營(yíng)制度規則框架。
其實(shí)，公共數據資源開(kāi)發(fā)利用離不開(kāi)基礎設施保障，離不開(kāi)各方力量共同參與。以往，很多企業(yè)、機構不知道有什么公共數據，數據在哪里，怎么獲得？劉烈宏提到，國家數據局將通過(guò)公示資源登記信息，公開(kāi)產(chǎn)品和服務(wù)清單等改革措施，暢通公共數據獲取渠道。正會(huì )同有關(guān)部門(mén)在氣象、交通、社保、自然資源等領(lǐng)域深入謀劃數據開(kāi)發(fā)利用工作，一大批高質(zhì)量公共數據將陸續供給出來(lái)。國家數據局將引導鼓勵社會(huì )各方，積極參與公共數據資源開(kāi)發(fā)利用，持續推進(jìn)“要素數據×”三年行動(dòng)計劃，舉辦大賽，發(fā)布典型案例，激活各方力量，共同參與公共數據價(jià)值挖掘和創(chuàng )造。將加快國家數據基礎設施布局建設，加大經(jīng)費投入力度，形成實(shí)物工作量，引導社會(huì )資本有序參與開(kāi)發(fā)利用。國家數據局將圍繞公共數據資源“供得出、流得動(dòng)、用得好、保安全”，強化政策保障，加大項目和經(jīng)費支持力度，提高技術(shù)能力和安全水平，加快釋放公共數據的要素價(jià)值。
在劉烈宏看來(lái)，文件出臺后預期產(chǎn)生四個(gè)方面效果：大幅擴大公共數據資源供給，進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì )用數活力，擴大社會(huì )有效投資，促進(jìn)數據產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大幅激發(fā)供給動(dòng)力和用數活力，進(jìn)一步釋放公共數據在賦能實(shí)體經(jīng)濟、擴大消費需求、拓展投資空間、提升治理能力中的要素作用。同時(shí)，引領(lǐng)帶動(dòng)全社會(huì )數據資源融合應用，為不斷做強做優(yōu)做大數字經(jīng)濟、構筑國家競爭新優(yōu)勢提供堅實(shí)支撐。
【細化政策】
公共數據資源開(kāi)發(fā)利用規則體系形成
“《意見(jiàn)》是公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的頂層制度文件，為我們推進(jìn)工作提供了指導。同時(shí)，一些具體的工作還需要更加細化明確的配套政策。”劉烈宏表示將加快制定配套政策。例如資源登記是規范公共數據資源管理的重要抓手，《意見(jiàn)》明確要建立公共數據資源登記制度。授權運營(yíng)怎么操作，有什么程序和要求，也是各地區各部門(mén)普遍關(guān)心的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出適時(shí)制定授權運營(yíng)管理規定。
據介紹，國家數據局已起草完成《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營(yíng)實(shí)施規范》，兩個(gè)配套政策一周內將面向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。同時(shí)，正會(huì )同國家發(fā)展改革委研究制定相關(guān)價(jià)格政策文件，近期將出臺。這就形成了公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的“1+3”政策規則體系。
在國家數據局副局長(cháng)陳榮輝看來(lái)，公共數據資源開(kāi)發(fā)利用要取得更大實(shí)效，需要各方協(xié)同發(fā)力，涉及到技術(shù)配套、技術(shù)創(chuàng )新、資金投入、標準規范、人才隊伍建設等方方面面。南都大數據研究院梳理發(fā)現，國家層面初步構建起公共數據歸集、共享、開(kāi)放、應用、安全、存儲、歸檔等全生命周期各環(huán)節制度體系，包括《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》《關(guān)于要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》《關(guān)于加強數字政府建設的指導意見(jiàn)》《全國一體化政務(wù)大數據體系建設指南》《關(guān)于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見(jiàn)》《數字中國建設整體布局規劃》等一系列法律法規制度。即使地方層面，至少有28個(gè)省市出臺公共數據相關(guān)條例，涉及政務(wù)數據管理、公共數據管理、公共數據開(kāi)放、授權運營(yíng)等。其中，截至2024年6月底全國至少50個(gè)地方已經(jīng)公布公共數據授權運營(yíng)專(zhuān)門(mén)政策文件。
【工作機制】
一體化公共數據管理體系基本建立
除了制定配套政策，加緊建立工作機制也是重中之重。國家數據局2023年10月25日掛牌成立以來(lái)，全國至少有24個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）相繼成立數據局、數據管理局、政數局、數政局等數據資源主管部門(mén)，負責制定公共數據發(fā)展規劃和政策措施，組織實(shí)施公共數據采集、歸集、共享、開(kāi)放、治理、運營(yíng)和安全保護等工作，統籌推進(jìn)公共數據資源開(kāi)發(fā)利用。有關(guān)機構統計，截至2024年7月份全國已有243個(gè)省級和城市地方政府上線(xiàn)數據開(kāi)放平臺，開(kāi)放有效數據集超過(guò)37萬(wàn)個(gè)，最近八年來(lái)增長(cháng)了44倍。
此次《意見(jiàn)》要求加強對授權運營(yíng)工作的統籌管理，明確數據管理機構。對此，劉烈宏在發(fā)布會(huì )上透露，目前各地數據管理機構陸續到位，大部分?。▍^、市）配套建設數據發(fā)展促進(jìn)中心，省市兩級已有111個(gè)地方組建數據集團，進(jìn)一步理順數據管理、資源整合和開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系。部委層面，不少部門(mén)在陸續調整優(yōu)化數據管理工作的職能和力量。下一步將密切工作聯(lián)系，加快構建權責清晰、上下聯(lián)動(dòng)、緊密協(xié)作的公共數據資源開(kāi)發(fā)利用工作體系。在市場(chǎng)需求大、數據資源多的行業(yè)和地區，加強數據資源匯聚治理，推動(dòng)供需對接、部省協(xié)同和區域協(xié)作，拓展應用場(chǎng)景，打造一批有影響力的項目，形成一批可復制、可推廣的開(kāi)發(fā)利用模式，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)公共數據資源開(kāi)發(fā)利用水平整體提升。
南都大數據研究院注意到，此次《意見(jiàn)》明確兩大階段目標：到2025年，公共數據資源開(kāi)發(fā)利用制度規則初步建立，資源供給規模和質(zhì)量明顯提升，數據產(chǎn)品和服務(wù)不斷豐富，重點(diǎn)行業(yè)、地區公共數據資源開(kāi)發(fā)利用取得明顯成效，培育一批數據要素型企業(yè)，公共數據資源要素作用初步顯現。到2030年，公共數據資源開(kāi)發(fā)利用制度規則更加成熟，資源開(kāi)發(fā)利用體系全面建成，數據流通使用合規高效，公共數據在賦能實(shí)體經(jīng)濟、擴大消費需求、拓展投資空間、提升治理能力中的要素作用充分發(fā)揮。
出品：南都大數據研究院
研究員：袁炯賢
